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為什么法治是最好的營商環境

來源:經濟參考報2019-05-15 09:53

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  作者:華東政法大學教授 羅培新

  有人認為,營商環境就是政府給足優惠補貼,企業紛至沓來的一場狂歡。曾經有一段時間,為招商引資,各地紛紛比拼土地優惠、稅收減免。對于企業而言,政府的種種優惠補貼,固然能夠惠及一時,但真正起決定作用的,卻是公平高效的制度環境。

  自2003年首次發行以來,世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而所有的這些改革,均須通過法律的“立改廢釋”來完成。

  在世行評估之外,我國自主優化營商環境,更要發揮法治的引領與保障作用。近年來,推行證照分離、一網通辦、告知承諾、輕微免罰等諸多改革,凡此種種,無不是規則先行,改革與法治攜手共進。

  營商環境,已然成為時下熱詞。2019年3月5日,李克強總理在政府工作報告中指出,“激發市場活力,著力優化營商環境”是今年政府工作的重要任務之一。

  在這熱度的背后,深層的問題是,什么是營商環境?營商環境為什么重要?營商環境里最重要的是什么?

  法治是最好的營商環境

  “營商環境”一詞,源于世界銀行集團國際金融公司(IFC)的“Doing Business”項目調查。該項目調查始于2002年,旨在對各國中小企業進行考察,并對在企業存在周期內所適用的法規進行評估,通過收集并分析全面的定量數據,對各經濟體在不同時期的商業監管環境進行比較,并發布《營商環境報告》(DB Report)。首份《營商環境報告》于2003年發布,其包括五套指標,涉及133個經濟體。而今,該報告包括十套指標,涉及190個經濟體。

  我國的此項排名,多年來曲折前行。2018年大幅攀升,一舉躍升32位,名列全球第46名,首次躋身全球前50強。我國也成為當年進步最快的經濟體之一。

  有人說,營商環境,就是政府給足優惠補貼,企業紛至沓來的一場狂歡。曾經有一段時間,為招商引資,各地紛紛比拼土地優惠、稅收減免……但此種模式,終究不可持續。對于企業而言,政府的種種優惠補貼,固然能夠惠及一時,但真正起決定作用的,卻是公平高效的制度環境。特殊照顧與額外補貼,而不是普遍降稅減費,所損害的恰恰是市場化、國際化與法治化的營商環境。

  正因為如此, 2019年2月25日,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調,法治是最好的營商環境。

  更好的制度 更好的生活

  新制度經濟學家、諾貝爾獎獲得者道格拉斯·諾斯(Douglass North)等人提出了“制度是極其重要的”這一命題。此種觀點可追溯至馬克思·韋伯。他運用法律來解釋西歐資本主義的興起,得出了一項著名的論斷,即“理性的”法律通過對市場交易提供預期和合法性而支撐著經濟活動的發展。在諾斯看來,富國成功地形成了可靠的、低成本的制度,保護了產權,確保了合約的履行。相反,窮國則缺乏這些孕育著市場交易的制度安排。他們的論證過程,可以簡單地抽象為以下方程式:良性法律+良性執法=良好的經濟績效。將制度優劣與國家貧富聯系在一起,已經獲得了廣泛的認可。

  縱觀世界,各國的經濟和社會制度,姿態萬千,秉性各有不同,但仍然大致可分為兩類,即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型經濟和社會制度中,市場主體享有廣泛的權利,強調自由進入和競爭,任何人都沒有通過壟斷或者市場控制獲得超額利潤的機會,市場主體可以獲得全部或者絕大部分生產性收益,生產性激勵非常充分。歐美發達國家以及世行營商環境排名居前的經濟體,例如新西蘭、新加坡、香港等,均屬此類。汲取型是指,市場主體缺乏普遍的權利,由于市場壟斷,生產者只能夠獲得極少部分生產性收益,生產性激勵極度匱乏。比如, 歷史上歐洲殖民者對南美洲秘魯、巴西和北美洲墨西哥等的殖民。就短期而言,汲取型制度也能夠實現經濟增長,但此種經濟增長不可持續。包容型制度可以實現長期的經濟增長。

  發端于2003年的世界銀行營商環境評估,即沿襲了這一思想,其方法論亦植根于此:更好的制度,更好的生活。

  所測即所得

  2018年10月30日,世界銀行發布《2019年營商環境報告》(DB2019),該報告是系列年度營商環境報告的第16期。中國在世行的數據及排名,由兩個城市構成。其中,上海占比55%,北京占比45%。在序言里,時任世行行長金墉先生稱,“所測即所得。在過去的16年里,沒有任何報告比《營商環境報告》更好地闡述了這句格言”。

  的確,世行《營商環境報告》素以嚴謹著稱,幾乎每項指標都以一篇經典文獻作為方法論基礎,并設計了周密的二級、二級指標,采集并分析十個商業監管領域的詳細而客觀的數據,以幫助各經濟體發現并糾正問題,并引入具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性的指標來衡量監管過程。眾多機構將《營商環境報告》中的指標納入到相關衡量標準中,從而引發了更多關于“最佳營商環境”的討論,推動了全球具有包容性、可持續性的經濟增長。

  自2003年首次發行以來,世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而在2018年,世界范圍內的改革活動達到高峰——僅2017/18年度,128個經濟體就進行了314項改革。2006年,在全球范圍內,注冊一家企業平均需要47天,且注冊成本占人均收入的76%。而如今平均僅需20天,成本也只占人均收入的23%,在中國,時間為8.6天,成本為零。

  DB2019顯示,改革效果最大的十個經濟體分布于五個不同地區,它們的經濟規模、貧富狀況各不相同。這種多樣性表明,無論背景如何,只要決策者意志堅定,任何經濟體都能夠改善營商環境。中國和印度作為全球兩大經濟體,共進行了13項改革,成為這十個經濟體中的佼佼者。

  大數據與真問題

  世行《營商環境報告》包括11個指標集(DB2019啟用了其中的10個指標),用來衡量對于中小企業和國家競爭力至關重要的商業監管領域,這些指標的相關性和重要性,已經為大量的經濟文獻所證明。

  以“開辦企業”(Starting a business)為例,自2003年以來,100家頂級學術期刊發表了300多篇論文,評估了市場準入的監管環境如何影響生產效率、經濟增長、就業等領域。世行營商環境評估指標中的第一項“開辦企業”,即以四名學者共同撰寫的題為《準入監管》(The Regulation of Entry)這篇著名文獻作為理論依據。

  文章關注的焦點是,企業正式營業之前為了滿足法律要求所需要承擔的成本,以及在政府毫不拖延情況下所需的最短時間。數據采集結果顯示,在莫桑比克,為了達到政府成立公司的要求,企業家必須經過19道程序,花費至少149個工作日,繳納256美元的費用。而在意大利,為了同等目的而獲得必要許可,企業家需要經過16道程序,繳納3946美元的費用,等待至少62個工作日。相比之下,在加拿大,企業家能夠在2天之內通過繳納280美元費用,僅僅經過2道程序就能完成企業設立。在這些國家中,官員貪腐程度與其企業設立的繁雜程度成正比。

  以法治引領和保障改革

  世行研究報告指出,改革的內驅力極端重要。越是富裕的國家,推出的改革措施越多,這與越是貧窮的國家越要改革以追上富裕國家的觀點是相悖的。關于消除不必要的監管,美國的做法頗值借鑒。2018年1月26日,達沃斯論壇進入最后一天。美國總統特朗普發表閉幕演講,他說,“美國不是廢二立一,而是先解除22個繁重的監管負擔,以此來換取樹立一個新的監管規定……美國要消除一切無益的監管,我們讓商界和員工能自由發展、繁榮發展……”

  我國政府近年來大力推進的“放管服”,其用意也在于釋放市場創新創業活力,打造良好的營商環境。

  就提升排名而言,我們必須高度重視法律規則。運用法律手段來提升排名,符合世行的價值觀與方法論。世行報告顯示,自2003年首次發行以來,世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而在2018年,世界范圍內的改革活動達到高峰——僅2017/18年度,128個經濟體就進行了314項改革。而所有的這些改革,均須通過法律的“立改廢釋”來完成。世行營商環境報告,也忠實地記載著中國2008年以來的制度變遷。

  有鑒于此,各國高度重視,紛紛通過修訂法律,來提升全球排名。例如,2012年,俄羅斯全球排名第124位,普京簽署總統令,要求迅速啟動大面積的法律法規修訂,五年內躋身全球20強。2018年,俄羅斯迅速上升至全球31名。新加坡、新西蘭等全球排名領先的經濟體,無不緊盯世行指標,動態修訂法律。我國也應以世行評估為契機,在不傷害其他法益價值的情況下,啟用法律簡易修訂程序,保持法律的市場適應性。

  而在世行評估之外,我國自主優化營商環境,更要發揮法治的引領與保障作用。

  近年來,上海銳意改革,推行了證照分離、一網通辦、告知承諾、輕微免罰等諸多改革,大大激發了市場活力。凡此種種,無不是規則先行,改革與法治攜手共進。

  最后,法律與政策的知曉度,非常重要。

  印度著名詩人泰戈爾寫道,世界上最遙遠的距離,是我站在你面前,而你卻不知道我愛你。此句用于解讀政府政策與民眾感受度之間的關系,同樣生動貼切。政府的諸多政策推出后,要贏得民眾真切的感受,除了措施本身切中肯綮之外,去繁就簡,以接地氣的方式解讀和宣講政策,同樣非常重要。

  營商環境,沒有最好,只有更好;優化營商環境,永遠在路上。

[ 責編:秦超 ]
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